两会报道：社区治理 百姓百事如何周全( 2014年1月24日 )

　　近15年来，街道实际情况发生了巨变，我们选取黄浦区南京东路街道作为样本：
　　■辖区面积：经过行政区划调整，从原先的0.863平方公里变为如今的2.41平方公里。
　　■所辖户籍人口：户籍人口从61428人变为现在的102456人。
　　■业务范围：法律或政策有明确规定的街道负责的业务事项，从原先大约60项变成如今超过100项。
　　■可支配财力：以专项经费为主，从原先23.73万元到如今2323.84万元。主要用于民政、社保、劳动就业、计生综合治理、实事项目等。
　　社区万象社区干部告诉你真实的社区——众口难调窘境频现
　　问题：社区是什么？
　　大学生小朱说：社区应该是几个小区组成的生活圈子，就像游戏《模拟城市》。社区拥有医疗、教育、商务等资源和功能，也会有一些自治管理队伍，比如居委会、业委会、社会组织等等。
　　老百姓在平时生活中一旦遇上诸如家庭纠纷、应急救助之类的问题可以向社区求助。
　　公务员杜先生说：社区就是基层政府吧，它的管辖范围就是居民的居住圈，把控着居民之间的互动、政府与居民间的互动。如果社区内气氛和睦、平安稳定，就能激起居民和社区工作者的热情，激发大家的归属感、认同感；如果出现矛盾，也会第一时间在社区反映出来。
　　媒体从业者沈小姐说：日常生活中，我如果遇到小区物业管理上的问题、邻里间的纠纷、养老问题等会想到向社区街道寻求帮助，但究竟社区能为我们提供哪些帮助、以何种形式给予帮助，说实话，即便作为一名媒体从业者，我也不太清楚。
　　某中心城区街道党工委书记老于，给我们描述了一个老百姓并不了解的“社区”。
　　上午10点，老于匆匆从区里会场赶回街道办事处，接受采访。大门口有门卫门禁，出电梯有一道门卫岗，进办公区域还得刷卡进入。“以前，街道办事处都是大门敞开，欢迎居民随时进来，如今却不得不门禁森严。”老于说，即便如此，还是常有情绪激动的“访客”硬闯进来，打砸闹事。
　　“有情绪要宣泄，街道办公室是首选。”老于对此很无奈，“街道工作千头万绪，有时即便用尽全力也无法彻底满足每个人的需求，如果还掺杂着一些历史遗留问题、特殊情况，难免有难解的死扣。”面对这些来访者，老于总是叮嘱下属：要保持心态平和，一切以“解决问题”为先。但总是有些事儿，让社区干部纠结、为难甚至陷入窘境。
　　几万元“买”来个“老赖”
　　孙某是名刑满释放人员，在外地坐了20年牢后回沪，发现自己已经一无所有——户口注销了，原先在市中心和家人一起居住的宅子早已动迁，动迁款没他的份，家人亲友也都不愿接济他。他来到街道寻求帮助。街道想办法为孙某落实户口之际，他发现自己患上了传染性疾病，急需手术。他要求街道支付这笔费用，并带了床铺盖，睡在办事处的公共走道里，以此作要挟。
　　街道通过捐款、筹措帮困经费等办法，好不容易凑齐手术费，让孙某动了手术。治好病的孙某终于“搬离”了公共走道。但没多久，他又来街道“商量”，称自己要结婚，要街道出面帮助解决住房。这一次，街道没辙了。于是，老孙又在街道办事处走廊上过起了日子。
　　索要“打胎费”的外来妹
　　外来妹李某嫁给了上海户籍的钱某，但钱某其实是已婚人士。不久，李某怀孕，钱某却悄悄逃到了外地，不知所踪。李某找到街道“要说法”，称自己没有收入，不能把孩子生下来并要求街道支付打胎及调养身体的费用。
　　考虑到李某怀胎已6个月，打胎关乎人命，街道积极安抚李某情绪，告知她堕胎的种种危害。但李某主意已定，坚称要拿“打胎费”。街道一方面积极筹措经费，一方面联系了正规医院准备为李某动手术。可是，几千元的打胎费到手后，李某并没有如约来到医院——她，消失不见了。
　　请进来容易，请出去难
　　中心城区老房子多，常常是一个门洞72家房客，它们年久失修，极易发生火灾。前不久，一户租客因电器使用不当引发火灾，十余户邻居受波及，其中不少还是生活条件困难的低保户。为了第一时间安置灾民，街道在附近找了家小旅馆，费用全由街道承担。
　　没多久，受灾房屋修缮完成，街道工作人员走进小旅馆，一家一家地请灾民回家。没想到“请进来容易请出去难”，很多居民不肯从旅馆出来，而是和街道谈起了条件——由于造成火灾的责任人自身条件很困难，不可能对他人进行赔偿，大家干脆“躺在了街道身上”，有的说自己家里的古画被大火烧了，要求街道赔偿；有的说自己在火灾中受伤，需要疗养，不宜搬来动去……
　　（文中人物皆为化名）
　　两会圆桌社区治理要依靠N股力量
　　本期嘉宾:
　　张雅玉：市人大代表、天山三村居民区党总支书记
　　吕红兵：市政协委员、全国律协副会长
　　吕朝：市政协委员、上海恩派社会创新发展中心主任
　　坚持市级机关“瘦身”与基层一线“强身”相结合，将市级机关精简的10%人员编制，充实人口快速导入区和基层一线的执法管理力量；加快形成政社互动、重心下沉、注重治本的社会治理方式；引导和动员群众依法自我服务、自我管理，减轻居村委会负担，让居村委会集中精力开展居民自治、村民自治——关注社区治理，政府工作报告中透露的种种信息，令人振奋。
　　在社区，这个社会最小的细胞里，如何动员各方力量互助共管？“两会”上，代表、委员们有很多话要说。他们呼吁：社区治理要依靠N股力量，大家发挥各自优势，互通有无、互补不足，在法治的前提下实现平稳管理与发展。
　　居委会要学会放手
　　张雅玉：这些年，社区在城市管理中的地位和作用日益突出。作为群众性自治组织，居委会在社区建设中发挥着重要作用。但随着社区建设的任务日益繁重，群众需求也日益多元化，社区建设，居委会不能搞“独唱”，要学会放手，懂得依靠专业力量、社会资源积极参与社区服务管理。比方说，现在社区里独居老人多、困难老人多，光靠几个居委干部关心服务还远远不够，需要各方一起做。
　　吕朝：我同意。搞好社区建设，不能由居委会全部包揽下来，应该注重、发掘社会组织的作用。社区服务是社会组织的一个重要发展方向。近几年，越来越多的社会组织开始在社区生根发芽。充满活力的公益组织，是构建和谐社区的“润滑剂”。
　　吕红兵：对，这个“润滑剂”的作用很重要。社区治理是三中全会所说的社会治理的重要内容。它不同于国家治理，后者更多依靠法律的强制力；它也不同于单位管理，后者更多基于劳动合同与规章制度的规范性。
　　在社区，应该有一些“柔性”的机构参与管理。它们有专业优势，能很好地完成居委会做不到、做不好的事。比如说我们律师机构，也是社会组织，拥有“反映诉求、提供服务、规范行为”的社会功能。三中全会提出要“普遍建立法律顾问制度”，律师就应当主动走进社区，成为居委会的法律好帮手，为居民提供法律咨询，参与社区规则公约制定，宣传法律制度。
　　社会组织的脚能踏多深
　　张雅玉：如今在社区里，越来越多的公共服务项目、管理项目由社会组织来承接。这从某种程度上减轻了我们街道社区干部的负担与压力。我们可以腾出时间走访家庭、走访群众、协调矛盾等等。我很欢迎这一趋势，希望越来越多社会组织能担起更多责任。
　　吕朝：目前各类社会组织在社区中主要应承担两部分功能——提供专业服务，为社区里的老年人、残疾人等提供专业、精准服务；另一方面，承接政府发包项目，参与社区治理，比如，通过托管社区里的市民中心、睦邻中心等途径，参与社区自治管理。但社区内究竟哪些事情可以统统交给社会组织来完成，哪些事情要社会组织参与协同，这还需要探索研究。
　　吕红兵：不管社会组织参与的脚能踏多深，我想要强调的是，社区治理的核心在于“治”，不是人治，而是法治。这就要求各类参与治理的机构及力量必须依法律治，按规则理。现实情况是，我们在调研中发现，一些社会组织本来想做好事，帮着街道、居委会管起了乱设摊、违章搭建等等的发现、劝阻工作，但由于化解矛盾的过程中缺乏法律责任意识，反而触发了矛盾，自己也“摊上了大事”。
　　因此，我特别要强调，在社区自治中法律工作者介入的必要。他们所提供的法律服务，不仅维护当事人的合法权益，更要维护法律的正确实施、维护社会公平正义；不仅是规范社区各利益主体的行为，而且也规范相应的政府行为。通过这种服务方式的润物细无声，最大可能减少社区矛盾的发生。当矛盾不可避免时，通过律师运用法治思维和法治方式的服务与规范，将矛盾的猛兽驯服于法治的笼子里，理性地化解而不会使之激化。
　　基层呼声《街道办事处条例》年未修改政府工作报告提出，将市级机关精简的百分之十编制充实到基层，这一信号触动了来自社区的代表们，他们疾呼明显不适应现状的规定应废止或调整
　　政府工作报告提出，今年要把市级机关精简的10%人员编制，充实到人口快速导入区和基层一线的执法管理力量。在“两会”现场，一批来自社区的市人大代表感觉看到了“信号”：编制下来了，人力增加了；下一步，政策、机制该变了。
　　首先需改变的就是自1997年实施至今的《上海市街道办事处条例》。代表们指出，随着城市社区功能不断强化，街道所承担职责越来越大，管些什么、怎么管，已成为困扰诸多街道干部的大问题。
　　市人大代表、南京西路街道党工委书记郑维琴，市人大代表、徐汇区虹梅路街道党工委书记卢蕴玉，市人大代表、虹口区曲阳社区（街道）党工委书记赵强呼吁，及时修改《上海市街道办事处条例》，明确街道的基本职责、经费来源，对于有些明显不适应客观现状的规定应予以废止或调整；一些实践中行之有效的改革举措，则应当通过立法加以确认。
　　没有执法权的街道总是要牵头执法
　　临近年底，郑维琴特别忙：最近两个月，街道牵头进行了20多次集中综合整治行动。郑维琴直言不讳：“如果街道不出面牵头，一般情况下，相关职能部门的这类整治行为会少很多。”
　　郑维琴说的这种情况，在各街道比较普遍。街道作为政府派出机构，其本身没有执法权也没有执法队伍；但现阶段，很多事项的考核与评判都体现在街道层面，比如市容环境、食品安全，一旦发生问题，“板子多数打在街道身上”。
　　《街道办事处条例》规定：街道办事处设立街道监察队，接受有关行政主管部门的业务指导和监督。但是，2012年市人大常委会通过的《上海城市管理行政执法条例》规定，区、县城管执法部门应当在镇（乡）、街道派驻城管执法机构，负责本区域内的城市管理行政执法工作，镇（乡）人民政府、街道办事处可以组织协调城管执法机构在辖区内开展城市管理行政执法活动。
　　监察队早已不复存在，管理体制已经改变，但《街道办事处条例》并未跟进调整，代表们坦言，执法现状是：专业部门想管的时候强调专业管理权和领导权，不想管的时候就强调街道综合管理、综合协调职责。最终的结果就是街道因“无限责任”不堪重负。
　　街道不是“有钱”的代名词
　　目前，上海街道经费来源各不相同。有的经费依靠区财政全额保障，有的则倚重街道自身招商引资，相互之间“贫富悬殊”。记者了解到，早在2年前，处于上海“第一梯队”的街道光招商引资所得的税收就达数十亿元，而有的街道则常常因没有资源而需要上级政府贴补。
　　不同街道所拥有的经费额度大相径庭，但给人的感觉却总是“街道很有钱”。一位不愿透露姓名的街道党工委书记曾抱怨：“很多条例里没有出处的资金都问街道要；而群众也认为街道有钱包办事，一味躺在街道的身上。”事实上，在依法行政的背景下，街道书记“一支笔”的时代已经过去，资金运用呈现刚性特征，没有纳入预算的资金很难支出。卢蕴玉直言，招商引资的任务还是留在区层面，让社区全心投入到社区服务工作之中。
　　办事流程需要与职能部门“边界缝合”
　　“社区治理，说到底，要求作为政府派出机构的街道能做到有进有退。”郑维琴这样理解，“对于秩序方面的治理管理，街道要进一步有担当有作为；但对于更多社区自治方面的问题，政府要敢于放手，敢于退出，依靠社会团体等其他力量。”
　　“进退之间，要注重‘边界缝合’，避免出现‘三不管’。”赵强建议，修改相关条例，进一步规范街道办事处的工作及流程。很多街道党工委书记都将拆违作为例子。如果说完全按职责分，应由拆违办负责。但按照拆违办的工作流程，从举报到落实拆除差不多需要近6个月时间——6个月，不仅违建已经成型，还会引发仿效，“这就需要街道及时发现、及时上报、组织群众配合阻止违章搭建等，避免边界疏漏，积重难返。”